Andrea Jiménez Guzmán
Nancy Mejía Huisa
Instituto de Defensa Legal (IDL-SC)

Durante la campaña electoral de Ollanta Humala, las protagonistas de su plan de gobierno, las que provocaban comentarios de expertos y de quienes no lo son tanto, que generaron controversia y mantuvieron al candidato por momentos en el ojo de la tormenta, fueron sus propuestas de programas sociales. Y es que estas se convirtieron en la bandera del cambio que agitaba el entonces candidato y constituían el eje de una posible gestión suya, si obtenía la victoria: crecimiento económico con inclusión social. Sin embargo, un acontecimiento ocurrido apenas unos 6 días después de asumir el mando, obligó a dar un pequeño giro en la agenda del nuevo gobierno. El asalto al congresista Renzo Reggiardo y la herida de bala de su menor hija conmocionaron a la opinión pública.

Ciertamente el problema de la inseguridad no estuvo ausente en el primer discurso del nuevo jefe de Estado, pero sin duda lo ocurrido aceleró el grado de atención que recibiría. De la misma manera, los medios de comunicación, entonces, se encargarían de reseñar casi a diario los problemas del país en materia de seguridad ciudadana; ninguno de ellos, una novedad. La inseguridad ha desalojado al desempleo del primer lugar en los problemas que aquejan más a los ciudadanos desde hace ya un tiempo.

El cambio de agenda ha implicado la emisión de algunas medidas en materia de seguridad ciudadana, como el nombramiento de un nuevo jefe del INPE y el anuncio del reordenamiento del Sistema Penitenciario, la instalación del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), bajo el mando del Presidente de la República; la eliminación del régimen 1X1 de la PNP en algunas ciudades del país. Recientemente, el Ministerio del Interior ha anunciado su propuesta de crear un servicio policial voluntario, de la cual hacemos algunos comentarios y damos algunas alertas.

Principales alcances de este proyecto de ley

El Servicio Policial Voluntario (SPV) estaría diseñado para apoyar en labores básicas a la Policía Nacional a nivel nacional como: información, atención y orientación al público; oficina de participación ciudadana, turismo, familia, tránsito, labores administrativas, salvamento, eventos especiales, ceremonias y servicios internos. Esto – de acuerdo con la Exposición de Motivos del proyecto – permitiría que determinado número de personal policial, que hoy ejerce funciones administrativas básicas en las dependencias policiales, pueda ser reasignado a operaciones policiales en las calles, a fin de hacer frente a la delincuencia.

Para poder inscribirse en este voluntariado, se necesitará: 1) ser peruano de nacimiento, 2) tener secundaria completa, 3) aprobar el examen de aptitud física y psicosomática, 4) no tener antecedentes policiales, judiciales, ni penales; 5) no haber sido separado de las Escuelas de Formación de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú, ni del Servicio Militar, por medida disciplinaria y, 6) tener entre 18 y 21 años de edad. Inicialmente, es decir en el primer texto elaborado para el proyecto, no importaría el estado civil del ciudadano voluntario; sin embargo, posteriormente se incluyó como uno de los requisitos, ser soltero y sin hijos1.

Hasta el momento, el SPV iniciaría en enero de 2012. Duraría 12 meses, de los cuales, los 3 primeros corresponden a capacitación (el texto inicial señalaba que serían 2 meses) y los 9 restantes, a la prestación del servicio en alguna dependencia policial correspondiente a la Dirección Regional en la que se inscriba el voluntario, con la posibilidad de renovar el servicio hasta por un año. Los inscritos tendrán derecho a capacitación, alimentación por un valor de s/. 6.20 diarios, una propina mensual equivalente al 5% de la UIT (S/. 180.00) tanto durante la capacitación como durante el tiempo de servicio, prestación de salud solamente para el titular en los centros de sanidad de la PNP, y un pago por concepto de sepelio en caso el titular falleciera en el ejercicio de sus funciones, igual a S/. 667.00.

Como se dijo, en caso el voluntario decida renovar su servicio para el año 2013, recibiría ya una remuneración mínima vital de S/.750.00 por cada mes de su reenganche (como se observa en el cuadro inferior). Adicionalmente, el policía voluntario que cumpla satisfactoriamente su tiempo de servicio recibirá un certificado que le permitirá obtener ingreso directo a la Escuela Técnica Superior de la PNP, si es que no logró alcanzar una vacante en el año anterior. Igualmente, recibiría una bonificación equivalente al 5% de la nota final en su postulación a las Escuelas de Formación de la PNP. No obstante, el proyecto de ley no especifica el procedimiento, los responsables ni los criterios de evaluación del desempeño del policía voluntario, elementos que esperamos contenga el reglamento de la futura ley.

Fuente: Ministerio del Interior
Elaboración propia

Cabe señalar que el policía voluntario no portará armas de fuego ni recibirá instrucción especializada para su uso en su período de capacitación.

¿Cuál ha sido la reacción de la PNP a esta propuesta?

Es sabido que la Policía Nacional no es una institución dócil a los cambios; más aún, que quienes están enquistados en el poder ven con recelo medidas novedosas que puedan atentar contra sus intereses particulares. No obstante, se debe reconocer también que nadie conoce mejor el “teje y maneje” diario de las instituciones policiales, que los mismos policías. Por eso, el Instituto de Defensa Legal quiso recoger algunas impresiones de los efectivos policiales respecto a este anuncio. De manera general, estos son algunos de los problemas que los policías identifican en esta propuesta.

Infidencia. “Genera preocupación que las funciones de estos jóvenes sean administrativas. Un punto fundamental a determinar es quién se encargará del listado del personal policial, el registro del paso de revista, pago del personal, investigaciones de disciplina interna. Recibimos documentos del Ministerio Público aquí y el manejo de esa información requiere sumo cuidado y discrecionalidad, así como la seguridad del propio personal. Tenemos registrados los datos de cada policía, sus domicilios, y un civil no debería tener acceso a esa información”.

Ineficiencia. “La capacitación mínimo tendría que ser de un año para que lleven adecuadamente la documentación y sobre todo, necesitarían una buena formación sobre confidencialidad. Debería enseñárseles algo en temas de inteligencia. El departamento de Mesa de Partes tiene mucha información y se tendría que garantizar que todos los documentos pasen en forma regular”.

Infiltrados. “Deben verificar bien el perfil de los voluntarios, conocer sus aspiraciones y asegurarse de que sean infiltrados en la institución policial; es decir, tener una buena selección de personal. El temor del personal policial es que, en algunos casos, la misma organización criminal podría enviar a un grupo de jóvenes para ver cómo funciona una comandancia policial, y no para ser voluntarios que quieran apoyar”.

Carencia de formación. “Si se les encarga [a los policías voluntarios] la orientación al público y el servicio de seguridad en las puertas de las comisarías, estaría bien. Pero en Mesa de Partes y en la Oficina de Violencia Familiar, no, porque la labor allí es más especializada. En todo caso, podrían encargarse de las notificaciones, ellos podrían repartir documentos; muchas veces el personal policial no se abastece”.

Desatención a la carrera policial. “Ha pasado el tiempo y ha habido procesos de entrenamiento para ganar gente, ciudadanos aliados en las calles, pero para que esto ocurra, en principio, la carrera [policial] debería ser más interesante, más atractiva para el mismo personal policial”.

Por otro lado, varios de ellos coincidieron en que el voluntariado debería estar más orientado a apoyar en la oficina de participación ciudadana, trabajando con las Juntas Vecinales, los programa Colibrí, las patrullas juveniles y/o a aligerar la carga laboral en el control del tránsito.

Aparentemente, los oficiales policiales no deben preocuparse por el desempeño de los voluntarios en las investigaciones, mientras el proyecto indique en su artículo 3° que estos servidores “no deberán ser empleados en labores administrativas que requieran una capacitación técnica especializada por la Policía Nacional del Perú”. Sin embargo, de todas formas, es necesario que la propuesta delimite bien las tareas específicas que desempeñarían estos voluntarios en cada una de las áreas a las que se les asignaría. Cómo podrían, por ejemplo, reemplazar o colaborar con los policías en el área de familia, a la vez que ofrecen servicio de calidad y resuelven efectivamente los problemas de la comunidad.

¿Cuál sería el verdadero impacto de la ley?

El resultado que se pretende con este proyecto de ley no es nuevo, en tanto se trata de un mecanismo que promueve mayor presencia policial en las calles. En principio, esto tendría un efectivo disuasivo para los delincuentes. Sin embargo, el Instituto de Defensa Legal desea comentar algunos rasgos de dicho proyecto de ley que necesitan, a nuestro parecer, una juiciosa revisión.

1.- Discriminación y elitismo. Nos llama la atención que en el proyecto se restringa la inscripción a jóvenes entre 18 y 21 años, con secundaria completa, solteros y sin hijos. En especial, si se le compara con la Ley del Servicio Militar, la cual tiene como límite para la prestación del servicio los 50 años2 , a pesar de ser evidentemente una actividad que requiere mejores condiciones físicas – más si se considera que el policía voluntario realizaría trabajo principalmente “de oficina” –; tampoco establece el grado de instrucción mínimo para ser seleccionado3 y no pone como condición un estado civil en particular del postulante, solo contempla que este no tenga una carga familiar adicional a la natural4.

Hay que resaltar también que la discriminación por edad es abiertamente inconstitucional, como se señala en el artículo 2º inciso 2 de la Constitución. Para poder exigir este requisito tiene que haber una justificación en las características del puesto de trabajo. En ese sentido, tal limitación solamente será admisible si se tiene en claro el perfil del policía voluntario y las tareas que está llamado a desempeñar. De lo contrario, podrían estarse restringiendo derechos fundamentales, tales como el derecho al trabajo o, más específicamente, el derecho de acceso a la función pública.

Tomando en cuenta que se convertiría en una ley de aplicación en todo el territorio nacional y la heterogeneidad de oportunidades y acceso a determinados servicios en nuestro país, es muy probable que jóvenes o pobladores con condiciones físicas adecuadas, con el ímpetu, entusiasmo e incluso experiencia (en rondas campesinas), pero sin el requisito etáreo, el grado de instrucción o el estado civil deseen formar parte de este servicio. Más, considerando que en el interior del país existe carencia de efectivos policiales, sobre todo en las zonas rurales, lo que ha movilizado a los mismos pobladores a abastecerse de protección y seguridad por su propia organización.

Muchos jóvenes no culminan la secundaria, no por desidia, sino porque su situación familiar particular o la ausencia de un centro educativo cercano los ha obligado a abandonar su formación básica, para dedicarse a trabajar y contribuir a la manutención de sus hogares.

A primera vista, el proyecto parece estar diseñado para las ciudades principales, ya que de la carencia de seguridad en el interior pobre de nuestro país, poco se escucha. Cabe aquí entonces preguntarnos, ¿cuál es el verdadero objetivo de la ley?

2.- Un voluntariado civil, sin vinculo laboral, ¿con régimen de sanciones policiales? De acuerdo con la versión citada del proyecto, en el artículo 17° se establece: “Las infracciones y sanciones al que estarán sujetos los policías voluntarios en la capacitación, así como en el ejercicio de sus labores de apoyo al personal policial, son las mismas que rigen para el personal de Suboficiales de la Policía Nacional en formación y en servicio”. Si se trata de un servicio voluntario de los ciudadanos, no debería tener sanciones, o por lo menos, si los jóvenes cometen algún error o falta disciplinaria, no deberían estar expuestos a los procesos y trámites largos, con instancias jerárquicas y cerradas, como sabemos que son las policiales, en las que las influencias y vínculos son muy importantes.

Dado que no estamos ante suboficiales de la Policía Nacional sino ante jóvenes voluntarios, no debería serles aplicable el mismo régimen disciplinario, teniendo en cuenta las dificultades que ello traería pues los jóvenes no están en condiciones de conocer y comprender todos los alcances de ese régimen. En ese sentido, creemos que la propuesta debe ir por el lado de que se establezca un régimen disciplinario especial para estos jóvenes voluntarios.

3.- Regulación de los abusos y denuncias de los policías voluntarios. Como se muestra en los testimonios que hemos recogido de algunos policías, estos no creen en la idoneidad de la medida, no les resulta muy amigable. Más aún, hasta el momento, la futura ley daría oportunidad a aquellos que buscan desnaturalizar la finalidad del policía voluntario y obstaculizar el resultado que se espera, subordinando a los voluntarios a otras labores para los cuales su figura no ha sido creada, pues en el artículo 13º del texto del proyecto de ley, se señala: “Los policías voluntarios durante las etapas de capacitación y labores, están obligados a cumplir las órdenes que impartan los superiores, con las prescripciones y mandatos que constituyen la base fundamental del servicio policial”.

Ante un abuso de autoridad, por ejemplo, ¿adónde podrán acudir los voluntarios? Ya hemos denunciado anteriormente que la Defensoría de la Policía existe solo formalmente, pero que no cumple el fin para el que fue creada, defender al policía, sino para encubrir las denuncias contra los oficiales y no perjudicar el prestigio de la institución. Los policías demandan que exista una oficina especializada en la Defensoría del Pueblo, un órgano externo a la institución policial, para evitar la corrupción y que sus problemas sean realmente solucionados. En ese sentido, el reglamento debería contemplar mecanismos no engorrosos y cortos para denunciar casos de esta naturaleza.

5.- ¿Mayor presencia policial resuelve de facto el problema de la inseguridad? No. Los policías voluntarios sustituirían a aquellos policías que realizan labores básicas, para que, por encontrarse “mejor preparados”, hagan frente a la delincuencia en las calles. Empero, como hemos manifestado en publicaciones anteriores, no es necesario solamente mayor cantidad de policías, sino también calidad. Un efectivo que por años ha estado relegado a funciones administrativas “de escritorio” no se encuentra en las condiciones físicas óptimas para realizar funciones en las calles, además de ya no poseer la destreza que solo da la práctica en el manejo de armas de fuego, etc.

Si cada policía voluntario le costará al Estado s/. 18 478. 88 por sus dos años de servicio que permitiría la ley, en total se demandaría del erario público un total de s/. 9 239 440.00 por los 500 efectivos voluntarios. Pensando en los potenciales efectos negativos de la propuesta y si lo que se desea es potenciar a la Policía Nacional para que cumplan su función de brindar protección y velar por el orden interno y público, al menos es válido preguntarse ¿no se podría invertir este dinero acaso en otras medidas, como mejorar la infraestructura policial y proveer de mayor logística (computadoras, servicio de internet, radios, motocicletas, etc.)?

A modo de conclusión: ausencia de perspectiva preventiva

Es lamentable que el comentado proyecto no haya sido elaborado desde una perspectiva preventiva. Para reducir la delincuencia, hay que atacar los problemas de fondo, erradicar las condiciones que conforman estos comportamientos. Esto se debe trabajar, entre otras cosas, creando estrategias para recuperar y/o evitar la vulnerabilidad de los jóvenes en situación de marginación para cometer actos delictivos y puentes de participación entre autoridades, instituciones policiales y la ciudadanía.

El Servicio Policial Voluntario bien podría convocar jóvenes con las condiciones y la predisposición necesaria para realizar labores de apoyo que no generen conflicto dentro de la institución policial, como reforzar – ya se ha mencionado anteriormente – a las Juntas Vecinales en sus patrullajes. Esto propiciaría vínculos más fuertes con sus comunidades, orientaría sus aspiraciones y enriquecería su condición de ciudadanos. Igualmente, las restricciones etáreas impedirían que vecinos con experiencia, que conocen bien la dinámica de sus distritos y de los problemas que los aquejan, participen de programas como este y gocen de los pocos incentivos, muy merecidos, por cierto. Recordemos que la Política de Estado número 16 del Acuerdo Nacional, “Fortalecimiento de la familia, protección y promoción de la niñez, la adolescencia y la juventud”, señala en su contenido que se deben tomar en cuenta “experiencias locales de programas de reinserción de los jóvenes en riesgo, colaborando precisamente con el patrullaje y otras funciones de vigilancia y seguridad en sus comunidades”.

El Instituto de Defensa Legal exhorta, entonces, al Ministerio del Interior a revisar con mayor detenimiento su proyecto, evaluar cuánto aporta realmente a la construcción de una política pública integral de seguridad ciudadana. La propuesta, tal cual, puede dar la impresión de generar sobre todo impacto mediático, pero en términos reales podría no resultar efectiva en la disminución de la delincuencia ni en la percepción de la inseguridad. Si el objetivo es proveer a los ciudadanos de las condiciones necesarias para el ejercicio pleno de sus derechos y el disfrute de una convivencia pacífica, una mejor planificación de medidas, aunque demande más recursos, será mejor recibida.

1. Fuente: Ministerio del Interior. Versión del 31 de agosto de 2011.

2. Ley N° 29248, Ley del Servicio Militar, art. 4°.

3. Íbid, art. 36°.

4. Íbid, art. 35°.