Aldo Blume
Instituto de Defensa Legal (IDL-SC)

INTRODUCCIÓN

En el actual proceso electoral municipal del presente año, uno de los temas que más debate ha generado es el de la (in)seguridad ciudadana que crecientemente venimos padeciendo en las principales ciudades del país. Algunas de las propuestas de los candidatos municipales han girado en torno a mejorar el servicio de serenazgo o a mejorar su articulación y coordinación con la actuación de la Policía Nacional.

Sin embargo, muy pocos candidatos o agrupaciones políticas han dado a conocer cuál es el marco normativo vigente que actualmente rige la actuación, tanto de la Policía Nacional como del serenazgo, si es que ese marco legal prevé mecanismos de coordinación y qué hace falta para un diseño normativo que delimite muy bien las competencias entre dos cuerpos de seguridad –el policial y el de serenazgo- en los que, por un lado, la población no confía según las últimas encuestas de opinión y, por otro lado, que no sólo han tenido relaciones de cooperación sino también de rivalidad y conflicto, entre otras razones, creemos, por una insuficiente regulación normativa.

En tal sentido, el presente informe jurídico pretende mostrar brevemente el “estado de la cuestión” del marco normativo en esta materia, para terminar planteando la necesidad de desarrollar legislativamente el artículo 197º de la Constitución; tarea que le competerá ya al nuevo Parlamento (del actual esperamos muy poco, en verdad) e impulsarlo a las nuevas autoridades municipales y regionales.

1. ANTECEDENTES

A fin de dilucidar la naturaleza jurídica de la relación existente entre los miembros de la Policía Nacional y los cuerpos de Serenazgo de las distintas localidades del país, es preciso pasar revisión primero al marco normativo de cada una de estas instituciones.

1.1. Marco normativo de la PNP

La Policía Nacional cuenta con un amplio marco normativo y con múltiples competencias repartidas en los tres ámbitos de nuestro ordenamiento jurídico, es decir, en el ámbito constitucional, en el ámbito legal y en el ámbito reglamentario.

A nivel constitucional, destaca el reconocimiento de la institución como parte integrante del Sistema de Defensa Nacional, teniendo como finalidad principal el garantizar, mantener y restablecer el orden interno, de conformidad con lo señalado por el artículo 166º de nuestra Carta Fundamental. En el citado artículo se esbozan asimismo las principales funciones policiales:

- Prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad.
- Garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y  privado.
- Prevenir, investigar y combatir la delincuencia.
- Vigilar y controlar las fronteras.

Asimismo, cabe resaltar que, de conformidad con el artículo 2º inciso 24 literal f) de la Constitución, los agentes policiales son los únicos habilitados jurídicamente para detener a una persona en el caso de hallarla en flagrante delito o por mandato motivado de un juez.

A nivel legal se desarrollan estas funciones a través de competencias específicas establecidas en una multiplicidad de disposiciones legislativas, destacando para efectos del presente informe las siguientes:

- Ley Nº 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, publicada el 21 de diciembre de 1999. En esta norma se desarrollan los principios básicos de la institución a partir de las funciones esenciales señaladas en la Constitución. Asimismo, se desarrolla la organización y la estructura de la institución, así como los regímenes de personal, instrucción y económico del personal policial. Cabe resaltar que, de conformidad con el artículo 4º, la Policía Nacional del Perú forma parte de la estructura orgánica del Ministerio del interior.

- Ley Nº 29356, Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, publicada el 12 de mayo de 2009. En esta norma se encuentran establecidas las disposiciones y los procedimientos disciplinarios destinados a prevenir, regular y sancionar las infracciones en las que incurre el personal policial relacionadas con la ética, la disciplina, el servicio policial y la imagen institucional.

- Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, publicada el 12 de febrero de 2003. En esta norma, partiendo de un enfoque integral de seguridad ciudadana en el cual la preservación de la misma no depende exclusivamente de la Policía Nacional sino de la alianza estratégica entre la institución policial, los vecinos organizados y las autoridades municipales, adquiere especial relevancia el rol de las comisarías pues son las dependencias policiales de mayor contacto con la ciudadanía. Las autoridades policiales, de conformidad con los artículos 14º, 15º y 16º, tienen un lugar establecido en el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, tanto a nivel de los Comités Regionales como de los Comités Provinciales y Distritales. En el caso de los Comités Regionales, se trata del Jefe Policial de mayor graduación de la región; en el caso de los Comités Provinciales, del Jefe Policial de mayor graduación de la jurisdicción (Comisario Provincial); y en el caso de los Comités Distritales, del Comisario Distrital.

A nivel reglamentario, además de los respectivos decretos supremos y otras normas infralegales que desarrollan lo establecido en las disposiciones legales arriba mencionadas, existen una multiplicidad de directivas dispuestas por las propias autoridades de la institución tendientes a uniformizar los procedimientos a seguir por los efectivos policiales en el cumplimiento de sus deberes.

1.2. Marco normativo del serenazgo

Por su parte, el Serenazgo encuentra su desarrollo normativo desde un ámbito estrictamente local, siendo mencionado en la Ley Orgánica de Municipalidades como un cuerpo organizado que sirve de apoyo al Alcalde para hacer cumplir las disposiciones municipales y como un servicio que desarrollan las municipalidades en materia de seguridad ciudadana.

Así, en el artículo 20º inciso 19 de la citada ley orgánica se señala como una de las atribuciones del Alcalde el “cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio del Serenazgo y de la Policía Nacional. Mientras tanto, en el artículo 85º inciso 1.1 se establece como una función específica exclusiva de las municipalidades provinciales el “establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participación de la sociedad civil y de la Policía Nacional, y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, campesinas o similares, de nivel distrital o del de centros poblados en la jurisdicción provincial, de acuerdo a ley”; en el inciso 2.1 del mismo artículo, pero como función específica compartida de las municipalidades provinciales, el “coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana; y en el inciso 3.1 del mismo artículo, ya como función específica exclusiva de las municipalidades distritales, el “organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea conveniente, de acuerdo a las normas establecidas por la municipalidad provincial respectiva”.

Como puede observarse, la normativa en torno al establecimiento del servicio de serenazgo es competencia de las municipalidades provinciales mientras que la ejecución de tal normativa, lo que concierne propiamente a la organización de los efectivos, viene a ser competencia de las municipalidades distritales.

Mención aparte merece la Municipalidad Metropolitana de Lima, pues en el artículo 157º inciso 13 se establece como una de las funciones del Concejo Metropolitano el “aprobar el Sistema Metropolitano de Seguridad Ciudadana y crear el Serenazgo Municipal Metropolitano, así como reglamentar su funcionamiento”. Es en virtud del ejercicio de esta competencia que, a nivel de Lima Metropolitana, el servicio de serenazgo se encuentra regulado por la Ordenanza Nº 638, de fecha 10 de junio de 2004, y por las modificaciones a esta última contenidas en la Ordenanza Nº 645, de fecha 01 de julio de 2004, ambas expedidas por la Municipalidad Metropolitana de Lima. En virtud de tales ordenanzas, se consideran como funciones generales del servicio de serenazgo las siguientes:

- Coordinar con la Policía Nacional la realización de las operaciones de patrullaje general y selectivo.
- Prestar auxilio y protección a la comunidad.
- Supervisar e informar el cumplimiento de las normas de seguridad en establecimientos públicos de cualquier naturaleza o índole.
- Propiciar la tranquilidad, orden, seguridad y convivencia pacífica de la comunidad.
- Vigilar la preservación de la calidad de vida, limpieza y ornato público.
- Colaborar y prestar apoyo a los órganos de su respectivo Gobierno Local cuando lo soliciten para la ejecución de acciones de su competencia.
- Orientar al ciudadano cuando requiera algún tipo de información.

Cada cuerpo de serenazgo depende de una municipalidad en específico, por lo que su regulación estará recogida entonces, en principio, en una ordenanza de dicha municipalidad. Hay entonces, al existir múltiples municipios a lo largo y ancho de todo el país, una gran variedad de ordenanzas que regulan esta materia. Puede ocurrir, no obstante, que en algunos municipios no exista el servicio de serenazgo o que en todo caso éste se encuentre funcionando sin que medie la existencia de una disposición municipal que lo respalde. Para efectos del presente informe, nos remitimos simplemente al caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima por cuanto por ser la ciudad capital constituye el más representativo.

1.3. Intento de articulación de PNP y serenazgo

En lo que respecta propiamente a la relación entre ambas instituciones, la Policía Nacional y el Serenazgo, Gino Costa1 señala dos interesantes antecedentes en torno a esta materia:

a) El proyecto de ley presentado el 02 de septiembre de 2008 por 11 alcaldes distritales de Lima Metropolitana y el Callao, llamado “de efectividad municipal en seguridad ciudadana”, en el cual se recogían las principales aspiraciones de los alcaldes y se fortalecían sus atribuciones, definiendo las obligaciones de la Policía y precisando las características y condiciones del apoyo de los municipios a ésta. En este proyecto se concibe al serenazgo como una fuerza auxiliar de la Policía que opera bajo comando policial, en coordinación con la autoridad municipal encargada de la seguridad ciudadana. Se establecía que la selección de los serenos correspondía ser realizada por los municipios con la supervisión de la Policía. Asimismo, se disponía que los Serenazgos incorporaran sus recursos a los de la Policía de su jurisdicción, con la salvedad de que tales recursos no podían ser utilizados por las autoridades policiales para otros fines salvo autorización expresa del alcalde.

b) La directiva policial “Lineamientos para la efectividad en la ejecución de planes integrados de seguridad ciudadana entre Gobiernos Locales y la Policía Nacional del Perú”, aprobada el 12 de marzo de 2009 por el entonces Director General de la Policía Nacional, Teniente General PNP Mauro Remicio. A través de este documento se recogieron algunas de las aspiraciones que no fueron concretadas con el proyecto de ley mencionado anteriormente. Como su principal aporte podemos mencionar el referido al patrullaje integrado por parte de serenos y de efectivos policiales, bajo la organización y la dirección del comisario, en coordinación con la Gerencia de Seguridad Ciudadana y previo planeamiento conjunto, recogiendo lo establecido en los artículos 21º y 27º del Decreto Supremo Nº 012-2003-IN, el reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley Nº 27933.

Este patrullaje integrado involucra a las unidades móviles de los servicios policiales y del serenazgo, siendo la idea que ninguna unidad móvil de la municipalidad pueda desplazarse sin llevar por lo menos a un efectivo policial a bordo. No obstante, a pesar de que la directiva apuntaba a que los municipios y la Policía Nacional negociaran una retribución por este servicio individualizado de los efectivos policiales, en la actualidad, por disposición del actual Ministro del Interior, General PNP® Octavio Salazar, esta participación policial viene siendo realizada de manera gratuita. Cabe precisar que esta disposición fue dada tras el malestar ocasionado entre los alcaldes por el Decreto Supremo Nº 004-2009-IN, de fecha 15 de junio de 2009, que fijaba el monto de los servicios individualizados en 70 nuevos soles por ocho horas, lo que representaba un aumento del 40% para los municipios.

2. BREVE ANÁLISIS DE ESTE MARCO NORMATIVO

Como primera observación cabe apuntar que detrás de la relación entre la Policía Nacional y los cuerpos de Serenazgo se encuentra como marco una relación mucho más compleja y de mayor envergadura, la relación entre la Policía Nacional y los Municipios, que atañe en última instancia a la relación entre dos distintos niveles de gobiernos, el Gobierno Central y los Gobiernos Locales, en lo que se refiere específicamente a la seguridad ciudadana.

En ese sentido, cabe recordar que, de conformidad con el artículo 197º de la Constitución, las municipalidades “brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley”. La Constitución ha conferido entonces a los Gobiernos Locales la responsabilidad de preservar la seguridad ciudadana en sus respectivas demarcaciones, para lo cual cuenta con la colaboración de la Policía Nacional, encargada de preservar el orden interno a nivel nacional, conforme lo señala el artículo 166º de la Constitución.

Esta relación puede ser mejor entendida si se tiene en cuenta que los conceptos de seguridad ciudadana y de orden interno no son conceptos sinónimos sino que uno comprende al otro. Mientras que el orden interno representa a la seguridad del sistema estatal en su conjunto y a la preservación de sus instituciones, la seguridad ciudadana hace referencia especialmente al mantenimiento de las condiciones pacíficas en que deben vivir los ciudadanos y a la lucha contra la delincuencia. La seguridad ciudadana viene a ser entonces uno de los aspectos comprendidos dentro del orden interno, con lo cual su preservación viene a ser una responsabilidad compartida entre la Policía Nacional, en tanto forma parte de los deberes policiales como institución guardián del orden interno, y los Gobiernos Locales, en tanto servicio público específico especialmente encargado por la Constitución, con lo cual ambas instituciones están llamadas a llevar una relación de cooperación hacia el logro de un objetivo común.

Esta idea se ha plasmado en cierta forma en la Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, a través de la cual se promueve la conformación de Comités Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana, de conformidad con los artículos 15º y 16º, por medio de los cuales los Municipios, la Policía Nacional y los vecinos organizados adopten medidas en forma coordinada en aras de luchar por la preservación de la seguridad ciudadana.

Siendo entonces la relación que existe entre los Gobiernos Locales y la Policía Nacional una relación de coordinación, resulta lógico entonces que la relación que vaya a instaurarse entre los cuerpos de Serenazgo, quienes dependen funcionalmente de los Municipios, y los efectivos policiales sea también una relación de coordinación.

No obstante, esta relación de coordinación tiene como un importante obstáculo para ser implementada la falta de precisión en torno a la normativa que regula las funciones de los efectivos que conforman los cuerpos del Serenazgo pues esta depende, conforme ha sido explicado líneas arriba, del municipio al que cada uno de estos cuerpos se encuentre adscrito.

Esta dificultad se halla agravada por el hecho de que, ante el escaso número de efectivos policiales y al repliegue de la fuerza policial en las calles en la época del terrorismo (fines de los ochenta y principios de los noventa), los cuerpos de Serenazgo surgieron como una suerte de “reemplazo” de la Policía. En ese sentido, hay una tendencia a una cierta confusión de funciones entre el miembro del serenazgo y el efectivo policial, acompañado de un cierto celo en el ejercicio de las competencias. Cabe resaltar que el ejercicio de funciones policiales por parte de miembros del serenazgo puede configurar el delito de usurpación de funciones, el cual se encuentra tipificado en el artículo 361º del Código Penal.

Esta dificultad también se expresa en la diferencia cualitativa de personal que existe entre los miembros de la Policía Nacional y los miembros de los cuerpos de Serenazgo. Mientras los primeros cuentan con una carrera y el establecimiento de escuelas especializadas que los capacitan para el cargo, los segundos carecen de tal tipo de preparación y en muchas ocasiones son reclutados sin tener en cuenta el conjunto de requisitos mínimos con los que debe contar una persona para acceder a un cargo de esta naturaleza.

Por tanto, esta relación de cooperación entre la Policía Nacional y el Serenazgo corresponde entonces ser liderada por la primera por cuanto cuenta con el respaldo normativo y con las herramientas de gestión y de personal que permitirán una mejor canalización de los esfuerzos conjuntos de ambas instituciones en la lucha por la seguridad ciudadana. Una tendencia en este sentido podemos hallarla en las directivas sobre patrullaje integrado y lo dispuesto en los artículos 21º literal b) y 27º literal b) del Decreto Supremo Nº 012-2003-IN, en los cuales se señala la organización y la dirección del patrullaje corresponden al comisario de la jurisdicción, en coordinación con el municipio y previo planeamiento conjunto.

3. RECOMENDACIÓN SOBRE EL MARCO NORMATIVO

A efectos de optimizar la relación de cooperación entre la Policía Nacional y los cuerpos de Serenazgo estimamos que resulta indispensable la expedición de una ley de desarrollo constitucional del artículo 197º de la Carta Magna, que dispone lo siguiente:

“Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicio de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley.” (Subrayado nuestro)

Esta ley de desarrollo del citado artículo 197º de la Constitución, debería establecer un conjunto de requisitos mínimos o una suerte de piso mínimo sobre el cual cada municipio, en ejercicio de su autonomía municipal y teniendo en cuenta las características particulares de su circunscripción, regule el establecimiento de su cuerpo de Serenazgo y la cooperación del mismo con la Policía Nacional. Este conjunto de requisitos debe tener en cuenta a manera de ejemplo las siguientes materias:

a) Las relaciones de cooperación entre los Gobiernos Locales y la Policía Nacional, con especial referencia a las comisarías de la localidad

Se deben establecer vínculos efectivos entre los alcaldes y los comisarios a fin de que trabajen de manera conjunta e integrada por la seguridad ciudadana. No se trata de que una autoridad se subordine a la otra sino de que cada una de ellas actúe en constante comunicación y coordinación con la otra., conociendo su ámbito de competencia y sus atribuciones, siendo el ámbito de determinación de políticas públicas en seguridad ciudadana el correspondiente al alcalde y el ámbito operativo el correspondiente al comisario. Resultaría interesante, en ese sentido, el establecimiento de un informe obligatorio por parte del comisario hacia el alcalde de las acciones policiales a desempeñar en la localidad así como que el comando policial tome en cuenta, aunque sea de modo no vinculante, la opinión del alcalde al momento de evaluar el desempeño del comisario en la localidad.

b) Establecimiento de convenios entre Gobiernos Locales y Policía Nacional

Para ello ya existe un marco de referencia en la Ley Nº 29010, la cual faculta a los Gobiernos Locales a disponer recursos a favor de la Policía Nacional a través de la suscripción de convenios con el Ministerio del Interior, en los cuales se debe especificar el equipamiento y/o la infraestructura para la cual están siendo destinados los recursos, los cuales pueden ser entregados en calidad de donación o de cesión en uso. Cabe precisar que esta disposición legal excluye expresamente de su ámbito de aplicación la adquisición de armas de fuego, municiones y armas químicas o eléctricas. Este apoyo en recursos no solamente se restringiría al ámbito económico sino que incluiría los recursos utilizados por los cuerpos de Serenazgo, ya sea a través de efectivos o camionetas. No obstante, convendría también, de conformidad con lo señalado en el proyecto de ley de 02 de septiembre de 2008 al que se hizo mención líneas arriba, regular el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas respecto a estos recursos a fin de asegurar que los mismos sean empleados efectivamente para mejorar el accionar policial en la localidad.

c) Competencias exclusivas de los policías

Se debe tener en cuenta la diferencia cualitativa entre un efectivo policial y un sereno. Como ha sido ilustrado a lo largo del presente informe, son los policías quienes ostentan un mayor respaldo normativo que los serenos, al punto que éstos ostentan competencias exclusivas que los serenos no tienen y que deben ser tomadas en cuenta. Así, los policías son los únicos facultados constitucionalmente para detener a una persona, siempre que medie flagrante delito o mandato motivado de un juez, de conformidad con el artículo 2º inciso 24 literal f) de la Carta Magna. Asimismo, son los policías los únicos facultados normativamente para portar armas de fuego. Esta y otras competencias exclusivas deberían quedar bien delimitadas en una ley de desarrollo y, por otro lado, bien definidas también las competencias de los serenos.

d) El perfil del sereno - Escuelas de Serenazgo

No cualquier persona puede ser designada como sereno. Ciertas condiciones mínimas deben ser exigidas por los municipios a las personas que postulan a este cargo a fin de que los serenos puedan cumplir eficazmente con su función, sobre todo en lo que respecta al auxilio de los ciudadanos y a la prevención del delito. Estas condiciones mínimas comprenden aspectos tanto físicos (en tanto es un trabajo que demanda un alto desgaste físico) como técnicos (conocimiento básico de normas de seguridad por ejemplo). Para ello podrían establecerse Escuelas de Serenazgo, a través de las cuales, siguiendo un criterio uniforme y contando con la asesoría de la Policía Nacional, se entrene y capacite al personal para cumplir con las funciones correspondientes al sereno.

e) Trabajo conjunto Serenazgo-PNP: Patrullaje integrado

Los policías y los serenos deben actuar de manera coordinada y conjunta en las labores de preservación de la seguridad ciudadana. Para ello, es indispensable que se establezcan mecanismos de coordinación entre ellos y se realizan operativos compartidos, como por ejemplo el patrullaje integrado. Esta es una iniciativa que ya se viene dando y que debe continuarse e institucionalizarse más, pues permite, de un lado, que los serenos cuenten con un mayor respaldo legal para su accionar; y, de otro lado, que los policías cubran un mayor radio de acción. Este mecanismo de acción integrada entre el Serenazgo y la Policía Nacional podría ser incentivado con el pago por parte del municipio a los efectivos policiales para que realicen este servicio en sus horas de franco, correspondiendo al municipio de cada localidad negociar con el comisario el monto a pagar por este servicio.

Finalmente, cabe resaltar que esta ley de desarrollo constitucional podría ser planteada de manera independiente o, en todo caso, como un capítulo adicional a los establecidos en la Ley Orgánica de Municipalidades, en la medida en la que se está desarrollando un aspecto netamente referido al ámbito local.

1. COSTA, Gino; y ROMERO, Carlos. “Los Serenazgos en Lima: ¿Le ganan las calles a la Policía?”. Lima: Ciudad Nuestra, 2010, pp. 71-79.